【公共外交】姚遥：国际秩序转型与中国对日韩公共外交
作者系中国公共外交协会研究室主任，外交学院国家软实力研究中心主任
［关键词］中日韩关系；公共外交；东北亚变局；国际秩序
内容提要
当前，随着国际秩序深刻变迁，整个世界变乱交加、势力重组、民心思变。本文拟从公共外交的视角出发，梳理中日韩三国之间由大国强权、资本势力、民粹主义交织而成的外交危机与舆论难题，重新认知与思考中国对日韩公共外交的国际背景与主要挑战。在此基础上，本文拟提出一些反映新时代中国特色大国外交理念的政策建议，指出在推进对日韩公共外交时，应重视对日韩两国所身处的国际秩序背景、历史文化传统、政治经济结构的研究与分析，持续不懈地推动东北亚“去冷战化”和“去同盟化”的历史进程，在更广泛的社会阶层中聚同化异、塑造共识，使之成为官方外交的有力支柱和有益补充。
当前，随着国际秩序深刻变迁，整个世界变乱交加、势力重组、民心思变。在“二战”遗产和冷战遗产复杂交织的东北亚地区，区域秩序呈现愈益多变的不确定性，既有迫在眉睫的现实危机，也有暗潮汹涌的潜在矛盾，域内外相关国家之间的外交关系动见观瞻。
中国主张对国际秩序进行改革，与其说是推动“国际秩序转型”，不如说是推动“国际秩序回归”——回归《联合国宪章》的宗旨和原则。作为东北亚区域秩序的重要变量，中日韩关系受制于相同的国际背景与相关的舆论议题。在此背景下，中国必须知己知彼、有破有立，制定顺应国际和区域秩序转型的对日韩公共外交方略并使之成为官方外交的有力支柱和有益补充。本文试图在辨析国际和区域秩序的历史与学理基础上，重新认知与思考对日韩公共外交的国际背景和主要挑战，并据此提出一些体现新时代中国特色大国外交理念的政策建议。
1对日韩公共外交的国际背景
中日韩三国既无法抽离在域内共享的历史和地缘关系，也无法摆脱由域外重构的国际和区域秩序。当前，美国标榜的“自由世界秩序”实质上是对战后国际体系和国际秩序的偷梁换柱，其支柱有三：其一，干预全球局势的超强军力和同盟体系；其二，独掌世界经济运转的制度设计和美元在国际金融体系中的主导地位；其三，作为软实力的“自由价值”体系和一系列配套观念。三个支柱均在东北亚投射了典型的缩影，是中国对日韩公共外交所无法回避的国际背景。
（一）政治与安全秩序
当前，中国所认同的战后国际体系和国际秩序，既不是与威斯特伐利亚体系、维也纳体系、凡尔赛—华盛顿体系一脉相承的所谓“雅尔塔体系”，也不是当下美国所谓的“自由世界秩序”，而是在世界反法西斯战争胜利后，各国携手创建的以联合国为中心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际秩序和相应的国际体系。
然而，强权政治并未成为历史，而是与战后国际体系如影随形、对战后国际秩序极尽扭曲。尤其在东北亚地区，受大国强权影响，区域秩序结构不断变化重组，为中日韩关系蒙上了重重阴影。具体而言，东北亚存在着三重相互交织、彼此嵌套的秩序逻辑：
1.第一重：“二战”的终结与盟国在东北亚的共识
“二战”的终结确立了战后秩序的合法性。反法西斯战争的胜利，既是对以德意日为轴心的法西斯势力的胜利，也是对殖民主义、帝国主义、种族屠杀、军事独裁等国际罪行的胜利。在亚太地区，日本自1874年以来一再发动侵略战争，吞并琉球，霸占朝鲜，严重侵害中国、东南亚国家的生存利益，也极大威胁西方国家在亚太地区的海外利益。尽管其中也暗藏着西方与日本对势力范围的争夺，但盟国对摧毁日本军国主义和殖民主义秩序的集体共识，仍是历史的进步。
1943年12月1日，中美英三国发表《开罗宣言》，为战后清算日本军国主义罪行提供了法理依据。1945年7月26日，中美英三国发表《波茨坦公告》，敦促日本无条件投降，确定了战后对日本的处理原则。《开罗宣言》与《波茨坦公告》等文件一道，既体现了盟国一致的历史共识，也是确定战后东北亚区域秩序的国际法“母本”。
2.第二重：冷战的爆发与美苏在东北亚的变调
1947年冷战爆发，两极对抗取代了盟国合作，体现了美苏争夺势力范围的矛盾已无法调和，也重新改造了战后东北亚秩序。
牛津大学教授文安立（Odd Westad）认为，冷战是以与殖民主义稍有差别的各种方式对殖民主义的延续，“华盛顿和莫斯科都反对形式上的殖民主义”，然而它们在弱势国家的所作所为却“和先前的欧洲帝国极为形似”。不过，“新帝国”在欧洲和东亚所主导建立的区域秩序存在着结构性差异。在欧洲，美苏英法对德国等实施了分区占领，多元化权力结构决定了欧洲的战犯审判、受害赔偿等对战争责任的处理比较平衡和彻底。然而，在东北亚，由于美国排除其他盟国而单独占领日本，日本向盟国的投降最终演变为向美国的单独投降。
1950年朝鲜战争爆发，东北亚形势发生了急剧变化，正如时任日本首相吉田茂所言，美国“以前致力于日本的非军事化和民主化的占领政策遂开始转变，因而缓和了许多对日措施”。其后，清算战争责任、东亚各国和解的战后议题被强置于美国以遏制苏联、中国为目标的冷战新逻辑之下——扶植一个拒绝战争责任并迅速恢复经济的日本，在三八线和台湾海峡维持朝鲜和中国的南北对峙状态，成为冷战对东北亚秩序的重新改造。日本、韩国皆付出了被美国长期驻军与控制的“工具成本”，但前者获得了逃避战争责任的利益，后者获得了保障政权生命的利益；作为日本侵略战争的最大受害国,中国的利益、尊严却因美苏冷战对战后秩序的改造而受损、受辱，其负面影响甚至一直延续至今。
3.第三重：苏联的解体与冷战在东北亚的延续
由于中苏关系破裂、中美关系解冻，冷战秩序率先在东北亚被撼动，却又遗憾地“起大早，赶晚集”，甚至在苏联解体后继续残存。
20世纪70年代，在苏联大肆扩张的国际背景下，中美鉴于共同的战略利益而率先和解，并由此带动了中日关系和解。美国做出制约日本军事扩张、支持“一个中国”原则的战略承诺，日本确认反省战争责任的政治底线,中国从长远战略意义出发，同意搁置钓鱼岛问题等外交争议，使得东北亚秩序率先开启了“去冷战化”转型。
朝鲜半岛也一度进入“去冷战化”的轨道。1975年9月，美国国务卿基辛格（Henry Kissinger）在第30届联合国大会上提出，“如果朝鲜及其盟国与韩国改善关系，美国也将会改善与朝鲜的关系”，具体步骤是，首先召开“美中韩朝四方会议”，若取得积极成果，进一步把苏联和日本纳入变为六方会议，最后达到“中苏承认韩国，同时作为交换，美日承认朝鲜，从而使南北朝鲜和平共处”。然而，上述进程却在东欧剧变之后，因美国战略利益变化戛然而止。1990年9月，朝鲜、韩国作为两个主权国家同时加入联合国；其后，苏联、中国分别与韩国建交，美国却拒绝与朝鲜建交并继续在韩国维持大量驻军，使得东北亚“去冷战化”的和解进程成为不对称的“烂尾工程”。
1991年冷战结束后，美国与苏联对抗的名义不复存在，但已形成了对军事同盟体系的“路径依赖”。尤其在东北亚，一系列双边同盟关系使美国成为亚太地区的“常驻大国”，甚至主导着地区安全局势。同时，通过军事存在与盟约限制，美国得以塑造盟国的政治发展方向，甚至在必要时直接干预其政局演变。
时至今日，在残存的冷战秩序下，东北亚国际关系存在着“三怪”：不是域内国家，却自视为域内国家，即美国；是域内国家，自我认同却不是亚洲国家，即日本；是域内国家，但领土统一尚未完成，即仍处于分离状态的海峡两岸和朝鲜半岛。上述历史遗留的非正常现象，构成了中日韩三国外交危机与舆论难题的根本症结。
（二）地缘与经济纽带
如果说在安全层面，冷战在东北亚尚未完全终结；在经济层面，中日韩已经开启了区域一体化的融合进程。
中日韩是一衣带水的邻邦，地缘相近，经济互补性强。凭借吃苦耐劳的国民共性，中日韩均成为经济全球化的总体受益者和国际格局中的主要经济体，三国经济总量约占亚洲的70%、世界的20%。自1999年中日韩领导人会议召开，三国内部贸易以年均10%以上的速度快速增长。2016年，三国人员往来突破2700万人次；中日双边贸易进出口总值达2749亿美元；中韩双边贸易进出口总值达2144亿美元。
尽管如此，中日韩经贸合作的进一步突破却受制于国际和区域秩序结构。中日韩都位列世界前十大贸易国，但内部贸易额仅占三国外贸总额的20%左右，经济互补性没有得到充分发挥。三国政府均体认应相互扩大市场开放，于2002年提出了“中日韩自由贸易区”的设想，不仅计划取消关税等贸易限制，且研拟不需兑换美元而以本币进行贸易结算，使三国企业和民众的经济福利实现整体性增加。
然而，2012年4月，恰在中日韩自贸区谈判即将正式启动之际，日本右翼政客石原慎太郎在访美期间突然渲染中日钓鱼岛争端、提出所谓“购岛”计划，到7月日本首相野田佳彦宣布准备将钓鱼岛“收归国有”，再到9月野田政府正式将钓鱼岛“国有化”一系列事件终将中日关系和两国民意推向深渊。中国商务部发言人沈丹阳直言：“日本非法‘购岛’闹剧，势必影响、损害中日经贸关系的正常发展。”尽管中日韩自贸区谈判仍于当年11月宣布启动，受制于领土争端与民意动荡，以及日本政府右倾化色彩日渐明显，中日之间的谈判进程一直停滞不前。在此形势下，2015年6月，《中韩自贸协定》先行签署，然而仅一年之后，随着朝核危机与“萨德”问题成为舆论热点，中韩关系和民意热度也迅速降温。
事实证明，在中日韩之间，经贸的深度融合屡屡受阻于舆论态势，舆论态势又深刻受制于国际政治经济结构。战后，美国确立了以美元为中心的国际贸易结算体系。1971年12月，美国财政部长康纳利（John ConnallyJr.）在史密森会议上对外国与会者直言：“美元是我们的货币，是你们的问题。”其时，由于深陷越战泥潭与举债怪圈，美元与黄金挂钩的布雷顿森林体系已难以为继，美国于是强迫日本等国升值货币以转嫁危机。对于此类事件的国际政治经济逻辑，日本前副财相行天丰雄曾经直言不讳地予以总结，指明“日本处于巨大的国际压力下，特别是来自美国的”。
（三）历史与文化遗产
中日韩三国历史交往密切、传统文化相近，尽管当前仍受制于西方国家的话语框架，但毕竟保存了一条域内相通的文明脉络。
2015年底，“东北亚名人会”发布《中日韩共用常见808汉字表》，表明以汉字为载体的传统文化在三国社会民意中源远流长、根深蒂固。中日韩三国均长期受中华儒家文化濡染，“仁”所包含的和谐原则、“义”所代表的正义原则、“忠”所体现的秩序原则等，及至今日依然在三国社会的人伦关系中生生不息。
尽管中日韩合作具有深厚的历史文化基础，却仍面临着西方主导的“自由价值”体系的挑战与制约。冷战结束后，为维持独霸梦想，美国以“华盛顿共识”为大旗，鼓吹多党制和美式民主，大力培植“自由价值”代言人和西方利益代理人。日本自民党前干事长加藤紘一对儒家文化深怀认同，曾提出“日美中等边三角形”的外交构想，随即被右翼政客冈崎久彦（后曾任安倍晋三首相的外交顾问）严词批判：“我国和其政治制度不同，是根本不可能因为国家命运而联手的。你老糊涂了吧？”
2009年9月，鸠山由纪夫当选日本首相后，在联合国大会一般性辩论中提出建立“东亚共同体”的设想，试图以“和谐共生”的东方传统实现与中韩两国的根本和解，最终形成与美国、欧盟并列的“东亚第三极”。当年10月，第二次中日韩领导人会谈期间，在一幅绘有中国翠竹、日本樱花、韩国木槿花相依相偎的水墨画前，三国政府首脑共同提出了“逐步推动实现东亚共同体”的目标。
然而，对此提议，美国迅疾公开表达了强烈不满。美国助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）表示，在亚太地区的任何一体化进程中都不能排除美国。一贯态度温和的美国前助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph NyeJr.）更直言恫吓：“如果美国感到被疏外了，恐怕要出手报复。”不久，鸠山倒台，“美亚并重”的外交理念遭到严重打压，此后无论民主党执政还是自民党执政,日本政府均持续推行“一边倒”的亲美路线。
究其本质，日韩两国的舆论环境无法摆脱其所深深嵌入的国际秩序结构，以传统文化联结中日韩的构想只能寄希望于中国的深谋远虑和从长计议。2015年12月，在第五次中日韩领导人会谈中，中方再次恳切倡议“推进社会人文交流,增强东亚共同体意识”。
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